דים אמור 

דוח מבקר המדינה 2026: כישלון מערכתי חריף באכיפת החוק לאיסור צריכת זנות והמאבק בסחר בבני אדם; רשויות החוק מותירות אלפי נשים, גברים וקטינים ללא הגנה.

07.07.2026 – דוח ביקורת נוקב וחסר תקדים שמפרסם מבקר המדינה חושף כשל מערכתי עמוק, מתמשך וחמור מצד רשויות אכיפת החוק ומשרדי הממשלה בישראל, בהתמודדות עם תופעת הזנות והמאבק בסחר בבני אדם לצורכי מין. הדוח, המבוסס על ביקורת מקיפה שנערכה בין החודשים דצמבר 2024 ליולי 2025, קובע כי חוק איסור צריכת זנות, שנחקק לפני כמעט שש שנים במטרה לחולל מפנה היסטורי ולהגן על האוכלוסיות המוחלשות ביותר בחברה, כמעט ואינו נאכף בפועל וטרם עלה על מסילת יישום אפקטיבית.

על פי ממצאי הדוח, כ-12,000 נשים וגברים (אשר 95% מהם הן נשים) הנמצאים במעגל הזנות בישראל חווים פגיעה יומיומית קשה בכבודם, בחירותם ובשלמות גופם. הנתונים המדאיגים ביותר נוגעים לקטינים: על פי הערכות משנת 2025, בין 3,000 ל-5,000 קטינים וקטינות מצויים כיום במעגל הזנות, זאת לעומת הערכה משנת 2014 שעמדה על כ-1,300 קטינים. נתון זה משקף זינוק דרמטי ומזעזע בהיקף הפגיעה בילדים ובני נוער. עוד עולה מהנתונים כי גיל הכניסה הממוצע למעגל זה עומד על 13 עד 14 בלבד, כאשר האומדן המצטבר של התשלומים עבור צריכת זנות בישראל נאמד בכ-1.3 מיליארד שקלים חדשים.

המבקר מדגיש כי על מדינת ישראל מוטלת חובה חוקתית ומוסרית ראשונה במעלה להגן על כבוד האדם, על חירותו ועל שלמות גופו. מחויבות זו, המהווה אבן יסוד במאבק בסחר בבני אדם ובצריכת זנות, אמורה להנחות את עיצוב המדיניות בתחומי החקיקה, האכיפה והטיפול החברתי. אולם, ממצאי הדוח מצביעים על פערים עמוקים ועל חשש כבד לתת-אכיפה בולטת ומקוממת של עבירות אלו, המהוות פגיעה חמורה בזכויות אדם בסיסיות, וזאת בניגוד גמור להתחייבויותיה הבין-לאומיות של המדינה.

קריסת מערך האכיפה: צניחה חדה בהטלת קנסות

במשך שנים רבות אסר חוק העונשין בישראל לבצע פעילויות נלוות לזנות, כגון סרסרות, החזקת מקום לשם זנות, הבאת אדם לידי מעשה או עיסוק בזנות וניצול קטינים. עם זאת, עצם צריכת שירותי זנות מבגירים לא נאסרה בחוק. נקודת המפנה הגיעה בשנת 2019 עם פרסומו של חוק איסור צריכת זנות (הוראת שעה ותיקון חקיקה), התשע"ט-2019. החוק נכנס לתוקף ביולי 2020 כהוראת שעה לחמש שנים, בליווי מחקר הערכה לבחינת יעילותו. ביוני 2025 החליטה הכנסת להותיר את החוק כהוראת שעה למשך חמש שנים נוספות.

למרות חשיבותו של החוק ככלי מרכזי לשינוי נורמות חברתיות ולהפחתת הביקוש לזנות, המבקר חושף כי החל משנת 2023 מסתמנת מגמה חריפה של ירידה באכיפה המינהלית. בשנים 2022 עד 2023 חלה צניחה חדה של כ-70% במספר הקנסות שהטילה המשטרה בגין צריכת זנות (מ-3,004 קנסות ל-902 בלבד). מגמת דעיכה זו נמשכה, ובשנים 2023 עד 2024 נרשמה ירידה נוספת של כ-58%, כאשר מספר הקנסות הגיע לשפל של 378 קנסות בלבד, הפחתה כוללת של כ-87% לעומת שנת 2022. אומנם בשנת 2025 חל גידול מסוים במספר הקנסות, אך מספרם עדיין קטן בהרבה (בכ-65%) בהשוואה לנתוני שנת 2022, והפעילות נותרה דלה ומצומצמת.

חמור מכך, הביקורת העלתה כי האכיפה מבוצעת באופן סלקטיבי ובלתי שוויוני ברחבי הארץ. רובם המוחלט של הקנסות בשנים 2021 עד 2025 הוטלו על ידי שלוש תחנות משטרה בלבד, מתוך מאות תחנות הקיימות במדינת ישראל: תחנת זבולון, תחנת ראשון לציון ותחנת שרת בתל אביב.

לעומת זאת, במחוזות הדרום, הצפון וירושלים הוטלו אפס קנסות בשנת 2024 בגין צריכת זנות. זאת, אף שבידי המשטרה הצטבר מידע מפורט על כתובות החשודות כזירות זנות פעילות בתחומי שיפוטם של מחוזות אלה, ואף שהתקבלו דיווחים רבים מצד הציבור למוקד 100 על "מטרדי זנות". הדוח קובע כי ממצאי המיפוי המשטרתי של זירות הזנות לא הוטמעו בקרב גורמי השטח, והמשטרה כשלה במיצוי המידע המודיעיני והאזרחי שברשותה לצורך הכוונת פעולות האכיפה.

מאות זירות זנות פעילות – 13 בתי בושת בלבד נסגרו

ממדי תת-האכיפה מקבלים ביטוי מוחשי וקשה בנתונים הבאים: בשנת 2024 היו בידי משטרת ישראל ידיעות על למעלה מ-1,300 כתובות החשודות כזירות זנות פעילות ברחבי הארץ, כאשר מאות מתוכן סווגו ברמת מהימנות מודיעינית גבוהה או בינונית. כ-40% מכתובות אלו אותרו במחוז תל אביב. למרות היקף המידע הנרחב, בפועל סגרה המשטרה בשנת 2024 רק 13 בתי בושת בכל רחבי המדינה. בסך הכל, בארבע שנים (2022-2025), נסגרו 60 בתי בושת בלבד. המבקר מציין כי חרף גידול מסוים שנרשם בשנת 2025 (סגירת 29 בתי בושת), מספר המקומות שנסגרו נותר זעום ואינו נותן מענה הולם להיקף התופעה המשגשגת.

המצב אינו טוב יותר גם בגזרת הלחימה המקוונת. השימוש ברשת האינטרנט ובמרחב הווירטואלי כפלטפורמה מרכזית לשידול לזנות, סרסרות, ניצול וצריכת זנות הלך והתרחב באופן משמעותי בשנים האחרונות. רשויות האכיפה ערות לאתגר הניכר ולפערים הטכנולוגיים והמשפטיים בתחום זה כבר משנת 2018, אך הטיפול בנושא נמצא חסר ולא אפקטיבי. מאז חקיקת החוק למניעת עבירות באמצעות אתר אינטרנט בשנת 2017, הוצאו 95 צווי סגירה בלבד לאתרי אינטרנט העוסקים בתחום.

כישלון ההליך השיקומי ומחסור חריף בכוח אדם

אחת מתכליותיו המרכזיות של חוק איסור צריכת זנות היא הקניית ידע והגברת המודעות לנזקים הנגרמים לנמצאים במעגל הזנות, וזאת באמצעות הליך שיקומי-חינוכי המוצע כחלופה לתשלום הקנס. אולם, הביקורת מגלה כי חלופה זו נכשלה כמעט לחלוטין ביישום: שיעור הנקנסים אשר השלימו את השתתפותם בהליך החלופי בשנים 2022 עד 2025 עמד על 111 בני אדם בלבד – נתון המהווה 2% בלבד מכלל 5,345 הקנסות שהוטלו בתקופה זו.

הדוח מייחס את כשלי האכיפה הללו גם לניהול לקוי, להיעדר קביעת יעדים ולמחסור חמור במשאבים. נמצא כי מאז כניסת החוק לתוקף ועד שנת 2025, משטרת ישראל לא קבעה כלל יעדי אח"ם (אגף חקירות ומודיעין) ארציים בנוגע למספר הקנסות שיש להטיל בגין צריכת זנות. בנוסף, קיים נתק מוחשי בין הנהלים הכתובים לנעשה בשטח; בנוהל המשטרתי נקבעה חלוקת אחריות מפורטת בין גורמי המטה, המחוז והתחנה, אך גורמים במשטרה עצמה העידו בפני המבקר כי הנוהל אינו מיושם בפועל ואין התאמה בין הגורמים המוגדרים בו לבין המבצעים בשטח.

במקביל, המשטרה רושמת כישלון גם בפיצוח פרשיות מורכבות של סחר בבני אדם. בשנים 2022 עד 2024 עמדה המשטרה בכ-40% בלבד מהיעד שהיא עצמה קבעה לפיצוח פרשיות אלו, כאשר גם הישג דל זה הושג כמעט אך ורק הודות לפעילותו של מחוז אחד בלבד מתוך שבעת מחוזות המשטרה.

המבקר מותח ביקורת קשה על ייבוש המשאבים של היחידות הייעודיות: חוליית הסחר בבני אדם במטה הארצי, שאמונה על משימות רבות וקריטיות למאבק בתופעה, סבלה נכון ליולי 2025 ממחסור ניכר בכוח אדם והועסקה בה קצינה אחת בלבד. כמו כן, חל עיכוב מתמשך בהקמת מחלקי המוסר במחוזות המשטרה ובאיושם, דבר שפגע קשות ביכולת המשטרה לנהל מאבק רציף ועקבי.

הסכנה הבין-לאומית: החשש מסנקציות אמריקאיות

הדוח מזכיר כי למדיניות האכיפה של ישראל ישנן גם השלכות מדיניות וכלכליות כבדת משקל במישור הבין-לאומי. החל מאמצע שנות התשעים נחשפה בישראל תופעה חמורה של סחר בנשים לצורכי מין. מכוח החוק האמריקאי להגנה על קורבנות סחר (TVPA) משנת 2000, מפרסמת מחלקת המדינה של ארה"ב דוח שנתי (TIP report) המדרג את מדינות העולם על פי פעולותיהן בהיבטי הגנה, אכיפה ומניעה. דוח הבכורה משנת 2001 דירג את ישראל במקום הנמוך ביותר, דירוג שאיים לערער את יחסיה הכלכליים והמדיניים עם ארה"ב.

בעקבות הלחץ הבין-לאומי, נקטה ישראל בעבר צעדים נרחבים: חתמה על אמנות בין-לאומיות, הסדירה אשרות לקורבנות, הרחיבה את ההגדרות החוקיות של עבירות הסחר, החמירה את הענישה והקימה את יחידת התיאום למאבק בסחר בבני אדם במשרד המשפטים. צעדים אלו נשאו פרי, והחל משנת 2012 עלתה ישראל לדירוג העליון בדוח האמריקאי.

אולם, בשנת 2020 התהפכה המגמה וישראל הורדה לדרגת הביניים, בה היא נמצאת גם כיום, דבר המציב אותה בסיכון ממשי לירידה לדירוג התחתון, המלווה בסנקציות נרחבות. ההורדה בדירוג נומקה, בין היתר, בהפחתת מספר החקירות וכתבי האישום, בעיכובים ממושכים בזיהוי קורבנות, בהיחלשות חוליית הסחר במשטרה ובמדיניות לקויה כלפי עובדים זרים המגבירה את פגיעותם. ירידה זו הובילה לקבלת החלטת הממשלה 1862 בשנת 2022, שכללה תוכנית יישום לאומית רב-שנתית, אך ממצאי המבקר כעת מוכיחים כי יישום התוכנית לוקה בחסר.

חריגה מסמכות ברשות האוכלוסין ופגיעה בקורבנות

פרק חמור במיוחד בדוח עוסק ברשות האוכלוסין וההגירה במשרד הפנים. הביקורת העלתה ליקויים קשים באופן שבו החילה הרשות את סמכותה למתן אשרות שהייה בישראל עבור קורבנות סחר בבני אדם שאינם בעלי אזרחות ישראלית – אשרות שנועדו להגן עליהם ולמנוע את החזרתם למעגל הניצול.

נמצא כי הליך קבלת ההחלטות ברשות התבצע לעיתים בניגוד לנהלים ותוך חריגה מסמכות, תוך התניית אישור החזרה לארץ של קורבנות מוכרים בתנאים שאין להם אחיזה בחוק. עמדת המתאמת ביחידת התיאום במשרד המשפטים, כפי שהוצגה בדוח, קובעת כי רשות האוכלוסין פועלת באופן בלתי סביר ובניגוד להחלטות הממשלה. התנהלות זו, כך על פי הדיווח, פוגעת קשות בקורבנות, מובילה לדחיקתם החוזרת למעגל הזנות, ומסבה נזק כבד לניהול התיקים הפליליים נגד הסוחרים, תיקים שבהם משקיעה המדינה מאמץ ומשאבים רבים.

בנוסף, משרד המשפטים כשל בקידום הרחבת טווח העבירות שבגינן ניתן לחלט כספים לטובת קרן החילוט הייעודית לתמיכה במאבק בסחר בבני אדם ובהחזקה בתנאי עבדות. חרף החלטת הממשלה משנת 2022, הרחבה זו לא קודמה, ובכך נמנעו משאבים כספיים חיוניים מהמאבק בתופעה.

משימות שלא בוצעו והיעדר תיאום ממשלתי

הביקורת, שכללה ביקורים במקלטים, במרפאת לוינסקי ובנמל התעופה בן גוריון, לצד שיחות ישירות עם נשים שורדות זנות וקורבנות סחר, מעלה כי יחידת התיאום הממשלתית במשרד המשפטים לא השלימה משימות קריטיות, חצי שנה בלבד לפני תום התקופה שהוגדרה ליישום התוכנית הלאומית הרב-שנתית:

1. היעדר שיתוף פעולה: לא הוסדר שיתוף הפעולה והעברת המידע בין מינהל אכיפה וזרים ברשות האוכלוסין לבין משטרת ישראל, דבר המונע סינרגיה במאבק בסחר.

2. אי-הרחבת מוקד הפניות: פעילותו של מוקד פניות הציבור הייעודי לנושא הסחר בבני אדם לא הורחבה כפי שנדרש בהחלטת הממשלה.

3. היעדר תוכניות הכשרה: יחידת התיאום לא גיבשה תוכנית הכשרה שנתית, מקצועית ובין-משרדית עבור הגופים הציבוריים השותפים למאבק.

עיקרי המלצות המבקר

כדי לתקן את המצב הקיים ולמנוע פגיעה נוספת בחיי אדם, מציג מבקר המדינה שורה של המלצות דחופות למערכת אכיפת החוק ולמשרדי הממשלה:

• למשטרת ישראל: חובה לנקוט פעולות מידיות להגברת אכיפה יעילה, עקבית ורוחבית של חוק איסור צריכת זנות לצורך חיזוק ההרתעה. המשטרה נדרשת להטמיע ולמצות את המידע המודיעיני והאזרחי שברשותה, לרבות דיווחי מוקד 100, כדי לכוון את הכוחות לשטח. על המשטרה להתאים את המשאבים למשימותיה של חוליית הסחר בבני אדם, להשלים את הקמת מחלקי המוסר ולאיישם באופן מלא. כמו כן, יש לוודא הלימה מוחלטת בין נוהלי האכיפה לנעשה בשטח, ואם נדרש – לגבש מודל הפעלה חלופי ולמנות גורם אחראי ייעודי לעניין זה במחוזות ובתחנות.

• למרחב המקוון: על המשטרה, הפרקליטות, המשרד לביטחון לאומי ומשרד המשפטים לגבש לאלתר תוכנית ייעודית ומשותפת להתמודדות עם זירות הזנות והשידול באינטרנט, ולהגביר את פעילות האכיפה הדיגיטלית.

• לרשות האוכלוסין וההגירה: להקפיד באופן מלא ודווקני על מתן אשרות שהייה לכל קורבן סחר בבני אדם בהתאם לסמכויותיה ובכפוף לנהליה, ללא חריגה או התניית תנאים בלתי חוקיים, במטרה להגן על זכויותיהם ולעודדם לשתף פעולה בהליכים הפליליים.

• לנוהל איומים וסיכונים: על המשטרה, בשיתוף יחידת התיאום ומשרד הרווחה, להשלים עד לסוף שנת 2026 את גיבושו של נוהל רוחבי להערכת דרגת האיום והמסוכנות הנשקפים לקורבנות במדינות מוצאם, אשר יכלול מנגנון מוסדר להעברת מידע רלוונטי בין הגופים.

• לצוות-העל הממשלתי: מוצע כי צוות-העל בראשות היועצת המשפטית לממשלה ישקול קביעת יעדי אכיפה ברורים ונוקשים בעניין עבירות סחר בבני אדם והעבירות הנלוות להן, ויקדם אכיפה משולבת בקרב כלל הרשויות.

סיכום הדוח: מבקר המדינה חותם את הדוח בקביעה כי אופן התמודדותן של רשויות המדינה עם תופעות אלו הוא המדד המרכזי למחויבותה של ישראל לערכיה המוצהרים, לשלטון החוק וליישום חקיקה שנועדה להגן על האוכלוסיות המוחלשות ביותר. בחלוף שש שנים מכניסת החוק לתוקף, הפעולות שבוצעו אינן מספקות, ויישומו של המערך למאבק בסחר ולהגנה על הקורבנות לוקה בחסר. הגברת האכיפה ושילוב זרועות מקיף הם תנאי הכרחי על מנת שהמדינה תעמוד בחובותיה המוסריות, החוקתיות והבין-לאומיות ותמנע פגיעה אנושה נוספת בנפשם ובגופם של אלפי בני אדם.

קראו את הדו"ח המלא – לחצו כאן