דים אמור
מחיר החלב בישראל מוסיף לעלות, על רקע ממצאי דוח מבקר המדינה משנת 2023, שקבע כי המחיר המקומי הוא מהגבוהים בעולם. בעוד שבשנת 2023 עמד מחיר ליטר חלב מפוקח על כ-6.2 שקלים, בשנת 2026 כבר מדובר בכ-7.2 שקלים לליטר, נתון המעיד על עלייה נוספת ביוקר המחיה בתחום מוצרי החלב.
דוח מבקר המדינה שפורסם בשנת 2023 הציג תמונת מצב מקיפה של ענף החלב בישראל, והדגיש את מרכזיותו בתזונה המקומית. חלב ומוצריו מהווים מקור עיקרי לחלבון מן החי ולסידן בתפריט הישראלי הממוצע, והמדינה מתכננת את הענף לכל אורך שרשרת הייצור עוד מלפני קום המדינה.
התכנון מתבצע באמצעות פיקוח על מכסות הייצור לרפתנים, קביעת מחיר המטרה לליטר חלב גולמי, שליטה בהיקף היבוא ופיקוח על מחיר מוצרי החלב המפוקחים לצרכן. ההסדרה המשפטית מעוגנת בעיקר בחוק תכנון משק החלב, התשע"א-2011, וכן בתקנות ובצווים שהותקנו מכוחו.
בין השנים 1998 ל-2022 נחתמו חמישה הסכמים ורפורמות בענף החלב בין המדינה לבין ארגוני היצרנים. במסגרת זו צומצם מספר הרפתות, בעוד מספר הפרות בכל רפת גדל. במקביל, מחיר המטרה פחת ביחס לתחזיות ללא הרפורמות, והממשלה העניקה מענקי התייעלות ומענקי פרישה לרפתנים.
נתוני המפתח שצורפו לדוח מבקר המדינה מצביעים על פערים משמעותיים בין ישראל לבין מדינות האיחוד האירופי. מחיר החלב הגולמי בישראל נאמד בכ-62.04 אירו למאה קילוגרם חלב, שהם כ-219 שקלים, גבוה בכ-24% מהממוצע האירופי שנאמד בכ־50.17 אירו למאה קילוגרם.
גם ברמת המחיר לצרכן נרשם פער משמעותי: ליטר חלב רגיל בישראל נאמד בכ-1.81 דולר, שהם כ-6.2 שקלים, לעומת ממוצע של כ-1.02 דולר במדינות האיחוד האירופי — פער של כ־77%.
על פי נתוני הדוח, בשנת 2021 עמד מספר הפרות החולבות הרשומות בישראל על 118,611, בעוד הצריכה הממוצעת של חלב ומוצריו הגיעה ל-161 ליטר לנפש בשנה. באותה שנה יוצרו בישראל כ-1.54 מיליארד ליטר חלב גולמי, ונרשם יבוא מוצרי חלב בהיקף של כ-169 מיליון דולר.
בישראל פעלו בשנת 2021 כ-686 רפתות, מתוכן 440 באזורי עדיפות לאומית. תנובת החלב הממוצעת לפרה עמדה על 12,003 קילוגרם בשנה – הנתון הגבוה ביותר בעולם. כ-41.2% מהחלב יוצר ברפתות במגזר המשפחתי, ואילו יתר הייצור התרכז בעיקר במגזר השיתופי.
הביקורת שנערכה בין אוקטובר 2021 לנובמבר 2022 במשרד החקלאות, במועצת החלב ובגופים ממשלתיים נוספים, בחנה את מנגנוני קביעת מחיר המטרה, את השפעת דרישות הכשרות, ואת הפיקוח על רווחת בעלי החיים.
אחד הממצאים המרכזיים עסק במחיר החלב הגולמי בישראל, הגבוה בכ-24% מהממוצע האירופי. בין הגורמים לפער צוין כי עלויות המזון לפרות בישראל גבוהות בכ-33.3% לעומת האיחוד האירופי, לצד השפעות תנאי האקלים והבדלים במנגנוני תמיכה ממשלתיים.
הדוח גם הצביע על ליקויים במנגנון קביעת מחיר המטרה. המחיר נקבע על סמך סקר דו־שנתי שמבצעת ועדת היגוי באמצעות ספק חיצוני, אך נמצא כי אין הליך בקרה מספק על מתודולוגיית הסקר, על נכונות הנתונים ועל דיוק החישובים.
עוד נמצא כי כ-22% מהרפתות שנבחרו למדגם סירבו להשתתף בסקר, מאחר שלא הוסדרה חובת השתתפות. שיעור סירוב זה, כך נקבע, עשוי לפגוע בתקפות התוצאות המשמשות בסיס לחישוב המחיר.
בנוסף, הדוח הצביע על בעיה בחישוב עלות שכר העבודה של הרפתנים. בעוד שהרפתנים פועלים בענף החקלאות, השכר שלהם בסקר חושב לפי השכר הממוצע הכללי במשק – הגבוה משמעותית מהשכר בענף החקלאי – דבר שהשפיע על מחיר המטרה.
עוד צוין כי הרפתות במגזר המשפחתי נמצאו הפסדיות בממוצע לאורך השנים, בעוד שהרפתות במגזר השיתופי הציגו רווחיות גבוהה יותר, פער שהשפיע גם הוא על מבנה המחירים.
הדוח עסק גם במבנה התמיכות בענף החלב. לפי אומדני ה-OECD, בשנת 2021 הגיע שיעור התמיכות העקיפות לחקלאים בישראל לכ-90.7% מסך התמיכות, אף שבשנת 1995 התחייבה ישראל להפחיתן במסגרת הסכם סחר בינלאומי.
לצד סוגיית המחיר, הדוח הצביע על בעיות נוספות, ובהן מחסור חוזר במוצרי חלב בתקופת חגי תשרי. בשנת 2021, למשל, נרשם מחסור של כ-3 מיליון ליטר חלב מפוסטר – כ-9% מהצריכה החודשית.
עוד עלה כי למשרד החקלאות ולמועצת החלב אין סמכות לקבל מידע שוטף ומעודכן מהמחלבות על נתוני הייצור, ואין באפשרותם להורות על ויסות עודפי חלב בין מחלבות שונות.
בהיבט רווחת בעלי החיים, העריכו גורמי המקצוע כי כ-20% מהרפתות בישראל מצויות במצב חמור מאוד, אך הפיקוח בתחום נמצא חסר, ולא הותקנו תקנות פרטניות הנדרשות למניעת צער בעלי חיים.
מבקר המדינה המליץ למשרד החקלאות ולמועצת החלב ליישם בקרה נאותה על סקר החלב, לבחון את שיטת חישוב השכר בענף, ולעדכן את מנגנון קביעת מחיר המטרה כך שישרת את מטרות התכנון ויתרום להפחתת המחיר לצרכן.
עוד הומלץ לפעול ליישום המלצות ה-OECD והתחייבויות ישראל למעבר מתמיכות עקיפות לתמיכות ישירות בענף, ולבחון כלי מדיניות נוספים הנהוגים במדינות אחרות.
ענף החלב בישראל מתאפיין במנגנון תכנון ופיקוח מדינתי לכל אורך שרשרת הייצור – מצב הקיים כיום, לפי הדוח, רק במדינה אחת נוספת בעולם: קנדה. למחיר החלב הגולמי השפעה ישירה על המחיר הסופי לצרכן ועל יוקר המחיה.
ממצאי הביקורת מצביעים על ליקויים בשלושה מישורים מרכזיים: המחיר הגבוה ביחס לעולם, הפיקוח על רווחת בעלי החיים, והבטחת אספקה סדירה לצד צמצום מחסור בתקופות החגים.
על רקע ממצאים אלה, העלייה במחיר ליטר החלב בין 2023 ל-2026 מחדדת את השאלה לגבי יעילות מנגנוני הפיקוח והתכנון בענף, ואת השפעתם הישירה על כיסו של הצרכן הישראלי.
